行政上の損失補償

損失補償制度

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損失補償とは

損失補償とは、適法な公権力の行使により、特定の者に財産上の特別の犠牲が生じた場合に、公平の理念に基づき、その損失を補償することである。この損失補償制度は、国家賠償制度と対比される。国家賠償制度が、行政が違法な活動をした場合に生じた損害を賠償するのに対し、損失補償制度は、行政の適法な活動によって生じた損失を補償するものである。他方で、国家行為に起因する財産的損害を国家が補填するという救済機能の観点からすれば、両者の概念が重複する部分もある。そのため、国家賠償制度と損失補償制度の全体を括る「国家補償」という概念が認められている。

損失補償の根拠

損失補償の法源は日本国憲法29条3項にある。同項は次のように定める。

私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる。

これにより、損失補償制度は憲法所の制度として認められている。この憲法29条3項は、プログラム規定ではなく、補償にかかわる法的効果を有すると解釈されており、個別の法律の解釈に加えて、憲法上の補償の要否を検討しなければならない。

損失補償の請求

損失補償に関する請求は個別法の規定に拠ることになる。他方で損失補償に関する規定が存在しない場合は次のように解されている。

  1. 違憲無効説:本来必要な損失補償の規定を欠く法律は憲法違反であるから無効であり、その法律に基づく財産権の収用・制限はそれ自体が無効である。
  2. 直接請求権発生説:その法律に基づく収用・制限は有効とした上で、憲法に基づき直接損失補償を請求できる((最大判昭和43年11月27日は、河川附近地制限令4条2号による制限について、同条に損失補償に関する規定がないからといって、同条があらゆる場合について一切の損失補償を全く否定する趣旨までとは解されないとして、憲法29条3項を根拠とする損失補償の請求の余地があるとした。))。

この問題につき、第一義的には損失補償規程を設けなかった立法者の意思の合理性を検討し、違憲無効説と直接請求権発生説を併用するという見解がある。(1)補償が必要なら財産権の規制そのものを行わないという考えの下、あえて損失補償に関する規定を設けなかったという立法者の意図が確認できる場合は、違憲無効説を、(2)損失補償の規定を不要とした判断が立法者の誤りと確認できる場合は、直接請求権発生説を採用する。但し、既に発生した損失については、救済を確実なものにするため、直接請求権発生説を採用しなければならないだろう。

損失補償の要否

一般的な基準

損失補償とは、特定の者に財産上の特別の犠牲が生じた場合に、公平の理念に基づき、その損失を補償する制度であるため、ある私人の被った不利益が公平の観点に照らして特別の犠牲と認められなければならない。この点に関して、伝統的学説は以下の2つの基準から判断する。

  1. 形式的基準:侵害行為の対象が一般的か、個別的か(広く一般人を対象とするか、特定人のみを対象とするか)。
  2. 実質的基準:侵害行為が財産権の本質的内容を侵害するほどに強度なものであるか。

しかし、形式的基準は相対的で線引きが難しい((例えば、東京都内における財産権の規制は、一般的とも個別的とも捉えることができる。))、また、一般的侵害であっても財産権の本質的内容を侵害する場合には補償が必要であり、実質的基準をより重視すべきであるとの批判がある。したがって、損失補償の要否を判断する明確な基準は存在せず、基本的に実質的基準に照らして判断するが、その判断は、個々の具体的事例に応じた総合的な観点から行われなければならない。

規制の目的

損失補償の要否を判断するにあたって、規制の目的を検討することが重要である。財産権に対する規制は、社会公共の秩序を維持し、国民の安全を守り、危険を防止する目的で行われる消極規制と、公共の福祉を増進する目的で行われる積極規制の2つに分類することができる。一般的に消極規制について補償は不要であり、積極規制について補償が必要であると考えられる((最大判昭和38年6月26日は、ため池の保全につき耕作等を禁止する規制は、「災害を防止し公共の福祉を保持する上に社会生活上已むを得ないものであり、そのような制約は、ため池の堤とうを使用し得る財産権を有する者が当然受忍しなければならない責務というべきものであつて、憲法29条3項の損失補償はこれを必要としないと解するのが相当である」として、消極規制と考えられる危険物に対する規制について損失補償が不要であると判断した。))。

積極目的のための財産権の制限(公用制限)には、損失補償が必要であると考えられる。他方で、消極規制と積極規制の区別は困難である場合もある。結局、規制の目的は、補償の要否の判断基準としては決定的ではない。

損失補償の内容

正当な補償

憲法29条3項は、「正当な補償」を必要とする。この「正当な補償」については次の2つの考え方がある。

  1. 完全補償説:財産の客観的価値の全部が補償される。
  2. 相当補償説:公正な算定基礎に基づいて算出した合理的金額が補償される。

憲法が財産権を保障していることから、補償は完全になされるべきである。完全補償説に立った上で、何が完全補償であるかの合理性を検討しなければならない。

最高裁は最判昭和48年10月18日で、土地収用法における損失の補償について、「収用によつて当該土地の所有者等が被る特別な犠牲の回復をはかることを目的とするものであるから、完全な補償、すなわち、収用の前後を通じて被収用者の財産価値を等しくならしめるような補償をなすべきであり、金銭をもつて補償する場合には、被収用者が近傍において被収用地と同等の代替地等を取得することをうるに足りる金額の補償を要する」と判断した。

また、最判平成14年6月11日で、「正当な補償」とは「その当時の経済状態において成立すると考えられる価格に基づき合理的に算出された相当な額をいうのであって、必ずしも常に上記の価格と完全に一致することを要するものではない」と判断した上で、「被収用者は、収用の前後を通じて被収用者の有する財産価値を等しくさせるような補償」を必要するとした。

以上の判断に従えば、損失補償の内容は、財産の客観的価値の全部が補償され、損失発生前後において財産価値を等しくさせるような補償であると考えられる。

損失補償の限界

損失補償は、基本的に財産権を対象とするものであり、財産権の交換価値につき金銭をもって支払われることを前提とする。しかし、財産権の補償だけでは不十分で精神的損失に対する補償の要否、金銭以外による補償の可否が問題となる。

現行法は精神的損失に対する補償を認めていない。また、最高裁は最判昭和63年1月21日で、「輪中堤」の文化財的価値について、経済的価値ではない特殊な価値であり、土地収用法上の補償対象にならないと判示する。

また、大規模な公共事業によって地域社会全体が消失するような場合、住民は、単に土地や家屋を失うだけでなく、従来そこで営んでいた生業手段も失うことになり、生活共同体も破壊されるのであるから、その場合の補償の在り方として、金銭で土地等の価格分を保障するだけでは十分ではない。また、山間部の土地について市場価格分の金銭補償がされても、都市部に移り住むことを考えれば不十分ではないかという問題もある。生業補償、生活再建補償については、若干の立法例がある。

都市計画法第七十四条

都市計画事業の施行に必要な土地等を提供したため生活の基礎を失うこととなる者は、その受ける補償と相まつて実施されることを必要とする場合においては、生活再建のための措置で次の各号に掲げるものの実施のあつせんを施行者に申し出ることができる。
一  宅地、開発して農地とすることが適当な土地その他の土地の取得に関すること。
二  住宅、店舗その他の建物の取得に関すること。
三  職業の紹介、指導又は訓練に関すること。
2  施行者は、前項の規定による申出があつた場合においては、事情の許す限り、当該申出に係る措置を講ずるように努めるものとする。

水源地域対策特別措置法第八条

関係行政機関の長、関係地方公共団体、指定ダム等を建設する者及び整備事業を実施する者は、指定ダム等の建設又は整備事業の実施に伴い生活の基礎を失うこととなる者について、次に掲げる生活再建のための措置が実施されることを必要とするときは、その者の申出に基づき、協力して、当該生活再建のための措置のあつせんに努めるものとする。

一  宅地、開発して農地とすることが適当な土地その他の土地の取得に関すること。
二  住宅、店舗その他の建物の取得に関すること。
三  職業の紹介、指導又は訓練に関すること。
四  他に適当な土地がなかつたため環境が著しく不良な土地に住居を移した場合における環境の整備に関すること。

しかし、これらの規定は行政上の措置として法定されるにとどまり、住民の請求権としては位置づけられていない。

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